Fluxos financeiros internacionais: é racional a proposta de taxação?

Por Paulo Roberto de Almeida

Especuladores – a razão sempre invocada para regular impositivamente os fluxos de capitais – são capazes de desestabilizar um sistema? Talvez, mas uma realidade muito simples deve ser lembrada: especuladores apenas atuam em face de desequilíbrios reais e potenciais dos próprios fundamentos da economia. 

Uma grande tribo de economistas profissionais, dedicados a trabalhos aplicados, de economistas acadêmicos, ou seja, trabalhando sobretudo com pesquisas econômicas teóricas (alguns deles servindo a governos), assim como de funcionários públicos nacionais e de tecnocratas de organismos econômicos internacionais, todos eles envolvidos com a recomendação de políticas públicas na área macroeconômica, têm se dedicado, nos últimos anos, ao tema da taxação sobre fluxos financeiros.

A questão, muito em voga no imediato seguimento da quebra do padrão de Bretton Woods, no início dos anos 1970, foi obviamente reavivada recentemente, a partir da crise financeira surgida nos setores imobiliário e bancário dos EUA em 2007 e rapidamente disseminada pela economia mundial de 2008 a 2010. Aparentemente a crise ainda não amainou, com seu possível recrudescimento a partir dos problemas dos PIIGS europeus e eventuais repercussões em outros continentes, num espectro geográfico a que tampouco ficaria imune a América Latina.

O tema é sem dúvida alguma importante, e até mesmo crucial para os países possuindo fortes “indústrias” financeiras, mas vem sendo considerado com alguma dose de maniqueísmo, colocando de um lado os partidários teóricos da taxação e, de outro, seus opositores práticos. Seria útil, no entanto, que o questionamento dos conceitos associados à proposta da taxação, bem como o exame das medidas de implementação prática dessa ideia fossem feitos com base em fortes evidências econômicas, de maneira a evitar um experimento danoso que corresponderia mais ao preconceito contra os “capitais financeiros” do que ao bom senso econômico.

Existe uma pressuposição implícita – ou até explícita – à ideia da taxação que é a de que a contenção nacional ou multilateral dos fluxos puramente financeiros poderia evitar a repetição das crises a que o capitalismo assiste de forma recorrente. A suposição está claramente associada ao pensamento econômico keynesiano, e a seus seguidores acadêmicos atuais, fortemente representados em alguns governos. Não se deve tampouco ignorar o fato de que mesmo governos normalmente associados ao pensamento econômico liberal tem recorrido a expedientes de tipo keynesiano na tentativa de superar a atual crise econômica do setor.

Mas o raciocínio inverso também é válido: se partirmos do pressuposto que qualquer carga adicional sobre os fatores de produção – trabalho, capital, recursos naturais – distorce seus valores de mercado, e portanto suas condições de utilização, deveríamos ser pelo menos céticos quanto às “bondades” da taxação, de qualquer taxação sobre fatores de produção (governos racionais escolhem, em geral, taxar o consumo ou a renda, e também o patrimônio, mas este já um efeito da renda). A economia corrente, pelo menos aquela que se aprende nas boas faculdades de economia, começa pela teoria dos preços, que nada mais é do que a microeconomia aplicada, ou seja, utilização de fatores de produção em condições alternativas de custo-oportunidade. Se um dos fatores vem gravado por um elemento extra-econômico – e os impostos são uma decisão fundamentalmente política, não uma realidade decorrente da utilização desse fator em condições normais de mercado – já se tem uma distorção da utilização desse fator por critérios que não têm mais a ver com a raridade ou escassez relativa desse fator. Esse é o principal elemento em qualquer cálculo econômico.

Recentemente, um Grupo Internacional de Peritos – de onze países, entre os quais Brasil, Chile, Espanha, Alemanha, Grã-Bretanha e Japão, numa Força-Tarefa coordenada pela França – elaborou estudos e recomendações sobre a viabilidade técnica e política da taxação dos fluxos financeiros. A França e o Brasil esperavam que as recomendações do Grupo de Peritos fossem acolhidas por ocasião da mais recente reunião do G20 financeiro, realizada em Busan (na Coréia do Sul), em 5 de maio, mas esse foro intergovernamental acaba de rejeitar a proposta, para grande satisfação dos banqueiros e especuladores dos mercados financeiros.

As crises do capitalismo e os descontentes de sempre

Crises financeiras são tão recorrentes no capitalismo quanto as dores de cabeça na vida cotidiana: acabam acontecendo quando menos se espera (não necessariamente em virtude das causas mais frequentemente apontadas). Existem bons livros sobre as crises, desde o clássico de Kindleberger, Manias, panics, and crashes[1], até o mais recente de Rogoff e Reinhart: This Time is Different[2]. Aparentemente, as velhas crises não ensinaram nada a banqueiros e tecnocratas. O mais recente livro de Liaquat Ahamed, Lords of Finance,[3] que trata da crise de 1929 e dos banqueiros centrais que quebraram o mundo, confirma que seus atuais sucessores não aprenderam nada mesmo: continuam mantendo os juros em taxas irrealistas e permitindo o surgimento de bolhas especulativas que os próprios governos estimulam.

Não só eles, contudo, já que os tecnocratas nacionais e internacionais que se dedicam ao financiamento do desenvolvimento tampouco parecem ter aprendido algo de relevante, a partir dos fracassos notórios da assistência multilateral ao desenvolvimento, que vem sendo tentado há pelo menos seis décadas, sem resultados muito brilhantes até aqui. Sobre essa questão, vale a leitura do livro de William Easterly, The White Man’s Burden[4], que constituiu uma das bases empíricas de um artigo recente meu: “Falência da assistência oficial ao desenvolvimento”, Mundorama (24.05.2010; link: http://mundorama.net/2010/05/24/a-falencia-da-assistencia-oficial-ao-desenvolvimento-por-paulo-roberto-de-almeida/).

Também existem aqueles que, sem muitos estudos teóricos ou práticos quanto à viabilidade técnica de uma taxação sobre os fluxos de capitais, vem propondo, desde muitos anos a criação de uma taxa Tobin, não mais especificamente voltada para as transações cambiais, como proposto originalmente, mas generalizada ao conjunto dos fluxos financeiros internacionais. Este tipo de proposta remete às demandas dos antiglobalizadores, desde muito tempo engajados em ações mais ofensivas, sob o estímulo inicial de militantes associados ao Le Monde Diplomatique (Bernard Cassen, Ignácio Ramonet). Foram esses franceses que criaram a Attac, que tem esse sugestivo nome como acrônimo de Association pour la Tobin Tax et en Appui aux Citoyens. Curioso que o próprio economista James Tobin, quem primeiro propôs esse tipo de taxação sobre transações cambiais, negou, depois, qualquer viabilidade a essa ideia e recusou, expressamente, qualquer vinculação pessoal com as atividades dos antiglobalizadores, ou altermundialistas, como eles preferem ser chamados. Tobin provavelmente julgou que, nas novas condições de integração financeira ampliada, a medida carecia de eficácia econômica ou qualquer sentido prático. Vários outros economistas pertencentes ao chamado mainstream economics tendem a concordar com sua posição, por considerar que os governos já liberalizaram amplamente os movimentos de capitais, tornando assim inócua uma medida que poderia ser facilmente contornada por mercados não regulados (e sempre os há).

Justifica-se economicamente a proposta pela taxação dos capitais?

A suposição dos que são favoráveis a esse tipo de proposta é, obviamente, afirmativa, do contrário não se empenhariam com tanta dedicação intelectual e tantos esforços práticos para viabilizar a ideia e o princípio da taxação. Cabe, no entanto, respeitando o espírito acadêmico que deve permear qualquer proposta de politica econômica com alto grau de incerteza, abrir um debate contraditório sobre o chamado “custo-oportunidade” da proposta, o que também passa por um exame mais detido do que se poderia chamar de “filosofia da coisa”.

Por que a taxação sobre fluxos de capitais representaria uma melhor situação de “bem-estar” – como dizem os economistas – do que sua livre e desimpedida circulação? A resposta implícita a esta questão, do ponto de vista dos que lhe são favoráveis, seria porque os fluxos de capitais são desestabilizadores ou apresentam efeitos nefastos, incontroláveis, para as atividades econômicas dos países. Estes deveriam, em conseqüência, manter esses fluxos sobre estrito controle, para impedir seus efeitos nefastos do ponto de vista macroeconômico. Uma outra suposição implícita a essa corrente é a de que os reguladores estatais conseguem determinar o que é bom para a economia, podendo assim regular esses fluxos, para que eles representem apenas efeitos benéficos, eventualmente pela via da tributação.

Vejamos a questão por um outro ângulo. Desde os albores da humanidade, a divisão do trabalho – sexual, social e crescentemente especializada – tem sido um dos fatores impulsionadores do crescimento econômico e da produtividade, sendo que a primeira pode eventualmente ocorrer sem a segunda, mas a segunda é feita expressamente para permitir maior crescimento econômico, maior eficiência produtiva e uso mais racional dos fatores de produção. Pois bem, o capital é, junto com o trabalho, um dos mais importantes fatores de produção, existindo sob diversas formas, e não apenas como liquidez financeira. Aliás, a conjunção de ambos, sob a forma de conhecimento (necessariamente embutido em pessoas, ou na memória coletiva da sociedade), é também um fator de produção que vários economistas distinguem dos tradicionais. A terra é sinônimo de recursos naturais, e a ciência econômica vem lutando, ainda, para incorporar a degradação ambiental nos cálculos econômicos da nova economia.

Com a exceção (certamente não absoluta) dos recursos naturais, a circulação dos fatores produtivos é um dos melhores expedientes para melhorar a sua alocação segundo princípios de eficiência e custo-oportunidade, ou seja, sua remuneração em função da escassez relativa. Enfim, tudo isso é um beabá da economia, normalmente ensinado nos cursos de Economics 101 e 301 nas faculdades americanas, ou nos semestres de introdução à economia nas faculdades brasileiras. Se o pressuposto é verdade, qualquer taxação sobre o fator em questão incidirá negativamente sobre sua eficiência alocativa, já que alterando as condições sob as quais aquele fator viria a se deslocar entre os sistemas econômicos, diminuindo, portanto, os retornos esperados.

Países que carecem de capital, e que necessitam importá-lo, não têm nenhum interesse em taxá-lo, pois o único efeito da medida é o de aumentar o seu custo para os usuários (empresários, consumidores, governo, enfim, agentes econômicos em geral). Autoridades econômicas podem ter interesse em modular o afluxo de capital em função do meio circulante (e seus efeitos inflacionários), o que pode ser obtido por taxação temporária ou outros mecanismos de esterilização. Mas, independentemente dos efeitos eventualmente ou potencialmente desestabilizadores dos fluxos de capitais, o princípio geral que deveria prevalecer seria o de que maior fluxo de capitais, sem restrições de qualquer espécie, é mais benéfico do que negativo do ponto de vista da estrita racionalidade econômica. Trata-se de uma realidade tão evidente que ela merece poucas comprovações empíricas para sustentar-se materialmente.

Tributar o trabalho ou tributar o capital torna qualquer sistema econômico menos eficiente, não mais eficiente, e isso vale para qualquer época e qualquer lugar. Empiricamente, sistemas econômicos nacionais que apresentam menor tributação sobre esses dois fatores costumam “entregar” maiores taxas de crescimento, que outros que taxam pesadamente esses dois fatores. Existem dezenas de estudos a respeito, assim como existem abundantes dados estatísticos (da OCDE, em primeiro lugar) que comprovam essa verdade elementar. Por que, então, defender a taxação dos fluxos de capitais? Vamos tentar compreender as razões dos propositores.

Fluxos de capitais são desestabilizadores?

Existem muitas maneiras de responder a esta questão, seja pela teoria econômica, seja pela prática da política econômica, seja ainda pelo exame dos casos mais flagrantes de desestabilização concreta, no curso da era contemporânea. Creio que, por razões de economia de espaço, bastaria fazer algumas perguntas simples.

Especuladores – a razão sempre invocada para regular impositivamente os fluxos de capitais – são capazes de desestabilizar um sistema? Talvez, mas uma realidade muito simples deve ser lembrada: especuladores apenas atuam em face de desequilíbrios reais e potenciais dos próprios fundamentos da economia. O que isso quer dizer? Nenhum ataque especulativo contra uma economia – fuga de capitais, manipulações nos mercados cambiais – é suscetível de manter-se se a economia apresenta fundamentos sólidos.

Mas quando é que a economia deixa de apresentar fundamentos sólidos? Pergunta complexa, mas a resposta é muito simples. Orçamentos equilibrados, um comportamento fiscal responsável, câmbio respondendo à demanda e oferta da moeda nacional e as principais divisas dos intercâmbios externos, juros de referência compatíveis com os equilíbrios de mercado – que são os que neutralizam demandas de poupadores e investidores – e emissão monetária condizente com a dinâmica econômica estão na origem de uma economia sólida. Quando os governos – e são sempre os governos que atuam nos principais indicadores macroeconômicos – buscam se desviar (sempre por razoes mais políticas do que econômicas) desses equilíbrios fundamentais, eles criam as condições para a atuação dos especuladores.

Fugas de capitais – que são as que impactam o câmbio e o balanço de pagamentos – ocorrem quando a política econômica é errática, prejudicial aos agentes econômicos ou imprevisível aos olhos destes últimos, ou quando os governos, justamente, impõem uma taxação abusiva sobre esse importante fator de produção. A dependência em relação aos capitais externos ocorre quando o governo gasta mais do que arrecada e quando ele não consegue se abastecer de modo satisfatório no mercado interno. Muito se falou, por exemplo, de que a Grécia teria sido “vítima” dos grandes banqueiros ou dos “especuladores” habituais. Mas a pergunta correta deve ser esta: quem obrigou a Grécia – ou seu governo – a se entregar nas mãos dos “donos do capital”, ou dos “especuladores”? Quem forçou o país mediterrâneo a depender desse aporte de capitais externos e, depois, a maquiar suas contas públicas para que elas não registrassem esses desequilíbrios inconsistentes com uma “boa” situação econômica?

Por outro lado, o afluxo indesejado de capitais ocorre geralmente quando a taxa de juros interna é superior, numa proporção razoável – ou seja, cobrindo a inflação e os riscos cambiais em dois ou mais pontos – aos juros de referência nos principais mercados mundiais. E por que os juros de um país precisam ser superiores aos de outros países: Isso ocorre geralmente quando o governo precisa reter os capitais nacionais, ou atrair os capitais externos, em virtude de desequilíbrios nas suas contas públicas ou nas transações correntes do balanço de pagamentos. Juros muito baixos – artificialmente deprimidos, como ocorreu nos EUA de 2001 a 2005 – ou juros muito altos provocam, naturalmente, esses efeitos desestabilizadores na economia, podendo provocar bolhas especulativas ou fugas de capitais (que começam pelos próprios capitais nacionais, obviamente, que são os mais bem informados).

Não existe, em economia, maior tolice do que culpar os “mercados” por esses movimentos repentinos ou sustentados de capitais e de fatores de produção, essas alterações nos principais preços de mercado, em “desalinhamento” aos objetivos dos governos. Mercados são, por princípio e por definição, impessoais, incontroláveis e imprevisíveis, já que respondendo à ação não coordenada de milhares de agentes que buscam a maximização de seu bem estar com base nas informações de que dispõem esses agentes (sempre imperfeitas, obviamente). Culpar os mercados pela instabilidade na economia representa algo como culpar o movimentos do ventos pelos tornados, furacões e outras fatalidades naturais: os movimentos dos mercados ocorrem porque forças muito profundas se puseram em marcha, geralmente em contraposição ao que espera ou deseja o governo, que é uma força poderosa mas não onipotente (e, sobretudo, não onisciente).

Vários dirigentes, desde 2008, criticaram os mercados financeiros “não regulados” pela crise que se abateu sobre os EUA e depois sobre o mundo a partir de 2007-2008, quando os mercados financeiros são dos mais regulados que possam existir. Poucos se lembram dos juros desalinhados, do câmbio artificialmente valorizado (ou desvalorizado), dos gastos correntes superiores às possibilidades da arrecadação, do volume da dívida pública exageradamente elevado. Dizer que os mercados não conseguem se corrigir a si mesmos é, também, uma das maiores impropriedades que possam existir, pois os mercados sempre se corrigem a si mesmos, tão pronto os agentes econômicos tomam consciência de que os resultados não serão aqueles esperados (mas isso pode demorar certo tempo, dependendo das informações disponíveis).

Fluxos de capitais devem ser taxados?

De tudo o que foi argumentado acima, conclui-se, facilmente, que sou manifestamente contrário à taxação dos fluxos de capitais, por considerar esse tipo de medida irracional, ineficiente, prejudicial aos agentes econômicos criadores de riqueza e, sobretudo, uma medida que mascara as reais condições da economia, eventualmente em contradição com os dados dos mercados. Trata-se de um custo auto-imposto – ou melhor, imposto pelo governo aos agentes – que simplesmente aumenta os custos de transação, diminuindo, portanto, a competitividade da economia nacional assim taxada em face de outros sistemas econômicos com os quais ela se encontra em competição.

Como disse uma vez Milton Friedman, “as pessoas sabem gastar o seu dinheiro melhor que qualquer governo”, o que também se aplica ao fato de ganhar esse dinheiro, que é sempre pela via produtiva, uma vez que governos são sempre tentados a “produzir” dinheiro pela via das emissões. Há uma evidente correlação entre a taxação interna e a “externa”, pois que governos muito “impositivos” costumam produzir, antes de qualquer outra coisa, elisão e evasão fiscais. O Brasil é um caso típico nessa categoria, já que são notórios tanto a alta carga fiscal em vigor quanto o alto grau de “informalidade” do sistema, que é uma espécie de “fuga de capitais” em curso no plano doméstico. É evidente, aos olhos de qualquer primeiro-anista de economia que uma taxação moderada no plano interno provocaria muito mais empreendimentos produtivos, em maior taxação relativa para o governo, fossem as alíquotas e os procedimentos tributários mais reduzidos e mais simples. Como se vê, os mercados sempre se auto-regulam, por mais que os governos se esforcem para provar o contrário.

Economistas e burocratas governamentais que acham que podem “domar” os capitais e os mercados participam de uma auto-ilusão: geralmente, o único efeito de suas medidas de controle é o de provocar a fuga preventiva de capitais, a ineficiência geral do sistema e o aumento de custos para empresários e consumidores. Mercados sempre farão exatamente aquilo que sempre fizeram e continuarão a fazer: corrigir as medidas equivocadas dos governos, punindo-os por criarem desequilíbrios implícitos a políticas econômicas desalinhadas ou por adotares medidas artificiais de “correção” dos “desequilíbrios” supostos dos mercados.

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[1] Cf. Charles Kindleberger, Manias, panics, and crashes: a history of financial crises (New York: Basic Books, 1978).

[2] Ver Kenneth Rogoff e Carmen M. Reinhart: This Time is Different: Eight Centuries of Financial Folly (Princeton: Princeton University Press, 2009).

[3] Cf. Liaquat Ahamed, Lords of Finance: 1929, the Great Depression, and the Bankers Who Broke the World (Londres: Windmill, 2010).

[4] Cf. William Easterly, The White Man’s Burden: Why the West’s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good (New York: Penguin Books, 2007).